去年，我们在参与某省会城市核心区区属国有企业改革重组项目过程中，深刻感受到：区属国有企业是推进本区经济社会发展至关重要的主导力量。该区作为省会“都市圈”战略的主战场和核心区，担负着重要的历史使命。其国资公司及其下属公司，为保障和改善本区乃至全市民生基础设施建设、棚户区改造、产业园区建设等工作做出了重要贡献。在面临新的重大发展机遇和挑战时，区属国有企业责任重大、使命光荣，必须坚定不移地做大做强做优，实现高质量发展。
但是，该区属国有经济在结构布局和体制机制等方面存在的一些亟待解决的突出矛盾和问题，制约了企业的活力和发展，如：企业发展战略还不够清晰，国有资本运行效率还不够高效，企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度不够健全，国有资产监管体制有待完善，企业党组织管党治党责任有待加强。针对这些问题，我们以经济建设为中心，坚持问题导向，根据中央、省（区）、市关于深化国有企业改革的文件精神，结合实际，为该区设计了国企改革重组“四梁八柱”方案，圆满实现了破除体制机制障碍，优化区属国有经济结构布局，理顺国有资产监管体制，健全现代企业制度，落实企业市场主体地位，加强企业党建，增强区属国资公司活力、竞争力和影响力的目标。我们认为此方案很有借鉴和示范意义，现综述如下：
改革重组总体目标
一、优化调整国有资本结构布局
“麻雀虽小，五脏俱全”。在国有经济布局结构战略性调整方面，区属国企和央企的总体要求是一样的：即按照投资主体多元化、产业发展集约化、资本形态证券化、调整方式市场化的原则，推动国有资本向战略性、先导性、基础性、公益性领域集聚，提升国有企业的核心竞争力，更好地为地区经济持续、快速、健康发展服务。
为此，推进区属国资公司改革重组，就要根据本区经济实际发展方向和功能定位，对资源、要素进行优化配置。
1、需要国有资本进一步集聚的领域：一是关系本区经济社会高质量发展，形成具有区域竞争力的战略性产业；二是关系区域未来发展的先导性产业，如抓住5G等建设机遇形成智慧城市产业；三是公益性、基础性领域。
2、需要国有资本有序退出或限制进入的领域：如区属国资公司处于相对劣势的物流园区、商贸行业，或是资源能源消耗量大、影响城市生态环境、不符合环保要求的行业。
按照“同业归并、精简高效、增强实力”的原则，通过不断深化国资改革，以归并、剥离、注入等方式进行资源整合，发挥资源集聚效应，培育若干具有核心竞争力的国有企业集团，推进国资布局由传统分散的结构向集约化方向转换。
二、加强党建并健全现代企业制度
加强和改进党对国有企业的领导。稳步推进“双向进入、交叉任职”工作，加强区属国资公司党建工作，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，巩固国有企业党组织在公司治理中的法定地位，完善决策监督和反腐倡廉制度体系、工作体制，充分发挥国企党委领导作用。
建立健全企业法人治理结构。推动区属国资公司董事会、监事会、经营管理层职权归位，将加强党建工作与完善法人治理有机结合。建立党组织领导、董事会决策、监事会监督、经营管理层经营管理的现代国有企业法人治理结构。
深化区属国资公司劳动用工管理。完善领导人员和基层工作人员薪酬制度，建立有效的绩效考核机制和人员培训机制。
对区属国资公司的二级及以下竞争性企业，可依法进行混合所有制改革。促进企业内部优胜劣汰、经营自主灵活、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。
三、理顺政企关系优化国资监管体系
理顺政企关系，是改革重组的主要内容。有利于区属国资公司找准自己的方向和主营业务定位，依靠自身实力和信用走市场化道路，更好发挥区域经济发展主力军作用。因此，要特别注意把握以下环节：
（一）政府按《公司法》行使出资人权益
政府与国资公司按照《公司法》的要求建立出资人和被出资人关系，政府对国资公司的管理以管资本为主，依法行使出资人权益。
（二）企业自负盈亏自主开展经营
落实企业经营自主权。根据《公司法》规定，出资人充分履行法定职责，公司完善法人治理结构，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用。区属国资公司在国家法律和公司章程允许的范围内，按照自负盈亏、风险自担的原则，以盈利为目的，独立自主开展经营。政府或主管部门不干预企业日常经营决策。
（三）政府与企业合作须遵循契约精神
企业在承接政府功能性任务的时候，政府必须按照平等互利的原则与企业签订商业合同，而不是以行政指令、领导指示、会议纪要的形式直接向企业下达任务。
（四）国有企业出资人依法履行出资人职责
完善国有资产监管制度，不断优化监管手段和方式，提高监管的科学性、针对性、有效性。建立以预算管理为核心的资本监管模式，落实国有资产保值增值责任。
四、提升服务区域经济社会发展能力
通过改革重组，使国有经济布局结构不断优化。该区处在首府市传统商业区和居住区，适合以楼宇经济和现代服务业为抓手，着力提升以产业发展空间保障为核心的产业服务能力，促进区属国资公司提升对接本区重大战略和区域开发任务的相关工作。为此，新增国有资本主要投向基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等重要行业和关键领域。
向优势资源集中。促进区属国有企业高质量发展，引导国有资本向前瞻性、战略性产业集中，向高端产业链、价值链集中，向优势企业集中，向规划布局的重点区域集中，加快结构调整升级，将产业结构、资产结构从发展低效、前景不佳的领域逐步调整到未来市场需求大、盈利前景好的领域，弥补创新不足的短板，推动企业转入以科技创新为引领、协调推进管理创新和商业模式创新的发展轨道，做强做优做大国有资本。
国资监管体系
根据《公司法》及《企业国有资产法》规定，国有企业从事经营活动，应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任；对出资人负责；建立健全内部监督管理和风险控制制度；应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。
国资公司的经营关系着本区的发展全局，因此，要按照上述规定，将国资公司及各级下属企业纳入本区预算、审计、监察体系，在强有力的监管与约束下开展运营工作。
一、理顺国资管理体制
建立“财政局-国资公司-子公司”三级国资监管体系。由区财政局作为国资监管部门对国资公司进行直接监管，授权直管公司对其下属子公司进行监管。
（一）统一归口管理
区属国资公司（国有企业），全部归口到区财政局进行统一管理，围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
以往由该区人民政府出资设立的区属国资公司，由该区人民政府授权区财政局直接履行出资人职责，今后，区属国资公司均由区财政局直接出资。
由该区人民政府授权区财政局直接履行出资人职责和由区财政局直接出资的国有独资公司、国有控股公司，为区属直管的国有企业（以下简称“直管公司”，直管公司在国资公司架构体系中为一级企业）。直管公司的下属企业的管理事项原则上归位于直管公司，由直管公司依法依规决策。
（二）加大对国有资本的重组整合
区财政局结合区委区政府对直管公司的战略发展定位，深化研究对区属国有优质资产、核心业务、优势企业的重组整合，力争做强做优做大企业战略业务板块。
（三）优化调整国有资本结构
为提高国有企业运营效率，减少决策环节，严格控制三级企业数量，原则上不新设三级以下企业，将区属国有企业法人管理层级控制在三级以内。
二、加强国资监管制度建设
监管制度是保障改革重组后的区属国有企业健康顺利持续运行的“压舱石”。因此，要特别强化五项“硬核”制度建设：
（一）党建工作制度建设
依据《党章》及相关规定的要求，国资公司设立党组织，将党对公司的领导地位写入公司章程；明确党组织在企业决策、执行、监督等各环节的权责和工作方式，加强和改善党对国资公司的领导。
（二）分类考核制度建设
按照营利类、功能类和公益类的分类方式对国资公司进行划分，设置不同的考核指标体系，其中营利类国企主要考核营业收入、利润总额、资本回报率；功能类国企主要考核任务完成情况、国有资产保值状况；公益类国企主要考核成本控制、产品服务质量、运营效率、保障能力，确保考核结果全面真实反映公司经营状况，并为后续经营改进提供依据。
（三）高管选聘制度建设
根据现代企业管理要求，建设合规、多样的高管选聘渠道。通过面向市场公开招聘和从公司员工中提拔的方式选聘国资公司高管和主要管理人员。
（四）高管薪酬制度建设
建立接轨市场、公平统一的薪酬体系，按照“基本年薪+绩效年薪+任期激励”的组成确定国资公司高管的薪酬结构，并根据岗位价值、能力水平和业绩情况综合确定薪酬水平。
（五）高管考核激励制度建设
建立与现代企业管理制度相适应的企业高管考核、激励机制，按照工作业绩、管理行为、领导评价、综合民主测评四个维度，对国资公司董事长、总经理、财务总监等主要高管进行综合考核评价，并将考核结果与聘用、晋升、薪酬等激励措施挂钩。
区属国资公司改革重组的战略定位
本次该区区属国资公司改革重组的直接目标，是在合法、合规的前提下，实现区属国资公司“市场化、实体化、专业化、集团化”的战略定位。
一、市场化
国有企业改革的必然要求就是市场化。该区属国资公司在改革重组中首先要处理好政府主导与市场化运作之间的关系，形成市场化经营的主基调，进一步推进政企分开，建立现代企业管理制度。改革重组后的国资公司必须发挥市场主体的作用，在充分体现和贯彻落实党和政府决策部署的基础上，坚持市场化经营，专业化运作，通过市场化经营发挥政府投资公司的自主性，实现资产和资本价值最大化。
二、实体化
根据调研情况，在该区区属国资公司中存在仅有营业执照没有实际业务的“空壳”公司，另外，随着国发〔2010〕19号文、财预〔2012〕463号文、国发〔2014〕43号文、国办发〔2015〕40号文、国办函〔2016〕88号文、财预〔2016〕152号文、财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文、财办金〔2017〕92号文、财金〔2018〕54号文等文件的颁布，政府平台公司的发展环境已发生重大变化，依赖政府信用受到限制，平台公司实体化势在必行，资产实体化和强调经营收益是大势所趋。该区属国资公司应充实公司资本金，完善治理结构，整合集中资源，开展商业运作，在聚焦主业的基础上推动公司业务领域多元化发展，实现具有相当规模、稳定、优质的业务收入。通过实体化经营，区属国资公司应真正起到推动本区城乡建设发展的职责。
三、专业化
通过建立专业化发展模式，有利于区属国资公司集中资源，聚焦并突出主业，突出企业优势，提升国有资产配置效率；有利于区属国资公司提升经营效率，降低经营成本，减少同质化竞争和无序竞争，形成竞争优势。最终显著提高区属国资公司的经营质量，提供高效、优质的产品和服务。
四、集团化
该区属国资公司应通过集团化整合，快速形成具有相当规模的国有集团化、统一运作的市场化主体。在各专业子公司多元化发展的同时，实现高效的内部管控，实现优势互补，提升运作和管理效率。快速形成庞大的资产规模，积极推动符合条件的优质企业获取AA以上的信用评级，提升该区属国资公司的市场化融资能力。
区属国资公司改革重组架构
一、“1+3+N”结构
通过区属国资公司改革重组，建立本区财政局履行出资人职责，区管企业并行，根据战略目标和发展需要下设专业板块子公司，形成区属国有企业出资人、区属区管企业及其下属企业的“1+3+N”组织管理架构。
二、国资监管统一归口区财政局
区财政局根据区政府授权，代表区政府对企业履行出资人职责。按照法律法规、国有资产监督管理的有关规定以及企业章程规定，对有关重大事项履行出资人职责，行使出资人权利，保障出资人合法权益。
三、“三驾马车并驾齐驱”
根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对国有企业功能定位和类别进行动态调整。
四、区属国资公司层级不超过三级
为精简管理层级，提高运营管理效率，三大区属区管企业的管理层级不宜超过三级。在每家区属区管企业内部形成“母公司——专业子公司——项目公司”的三级结构。其中，母公司为集团战略中心，专业子公司为集团经营中心、生产中心、利润中心，项目公司是为特定项目设立的特殊目的公司，严格限定在特定项目和经营范围内开展业务，不得突破特定项目和经营范围。
区属国资公司监管框架体系
一、区政府依法享有出资人权益
区政府依法对区属国有企业履行出资人职责，并享有出资人权益。
二、区财政局统一履行出资人职责
区政府统一授权本区财政局履行对区属国资公司的出资人职责；区财政局根据区政府授权，按照法律法规、国有资产监督管理的有关规定以及区属国资公司的章程规定，对有关重大事项履行出资人职责，行使出资人权利，保障出资人合法权益。
重大事项是指国资公司的章程制定和修改，企业发展战略与规划、主营业务，企业改制，企业重组（含合并、分立），企业上市、解散、破产、清算，企业重大投资和融资，担保，国有产权（股权）转让，重大资产处置，资产损失核销，国有产权（资产）无偿划转，增减注册资本，企业年度财务预决算、利润分配方案和弥补亏损方案的制定，对外捐赠、赞助、重要人事任免等影响国有资产权益的重大事项。
三、董事会负责企业重大事项决策
区属国资公司是各类重大事项活动的主体，董事会对本企业重大事项决策负责。
区属国资公司根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》健全企业党组织议事决策机制，“三重一大”事项需由企业党组织研究讨论后，再由企业董事会（或相应决策机构）进行决策。
区属国资公司董事会作为企业重大事项的决策主体，对企业重大事项应当按照法律法规、“三重一大”决策制度，以及区属国资公司章程的规定，履行决策程序。董事会决策时，其成员应充分发表意见。决策会议要形成规范的会议记录，完整记载各位参会人员发表的意见和表决的情况。
区属国资公司董事会进行决策时，监事会应当列席会议。
四、优化国资监管提高监管效率
完善国资监管体制，建立本区政府、区直属国资公司及其下属企业三个层次的全覆盖体系，区属三家直管国有企业由区财政局直接监管，其下属子公司由区属国资公司按出资关系进行监管。通过以下机制提高监管效率：
一是建章立制，加强监管。通过制度建设确保对区属国资公司的国有资本管理有章可循，有据可依。
二是章程管理。通过区属国资公司章程明晰出资人、党委、董事会、监事会、经理层在履职中的权利义务关系，发挥董事会在公司治理中的核心作用。
三是分类管理。将区属国资公司分为营利类、功能类和公益类三类，分类明确监管主体、监管目标、监管方式，分类进行考核激励。
四是信息化监管。建设本区国有资产监管信息系统，以系统为依托，强化内部管理，对企业经营预算、财务报表、财务核算、资产管理台账等方面加以规范，为改革发展夯实基础。
